Gå til innhold Globalmeny Forsiden
Toppbilde

Administrasjonsutvalget 03.04.19 - sak 2/19 - Organisasjonsgjennomgang 2018 - behandling av sluttrapport

Ola Stene - klikk for personkort
Saksbehandler: Ola Stene
Arkivref. 2018/12572
Saksordfører: Ingen

vedtak

Saksgang
UtvalgMøtedatoSaksnr.
Administrasjonsutvalget 03.04.19 2/19
Kommunestyret    

 

Rådmannens forslag til innstilling:

  1. Rapport organisasjonsgjennomgang 2018 tas til orientering. Kommunestyret forventer at det oppnås betydelig langsiktig effekt gjennom mer tydelighet i roller og ansvar og bedre kompetanse, særlig innen økonomi- og personalarbeid i lederrollene og andre nøkkelroller. Ny ledelsesplattform med påfølgende opplæringsaktivitet og ledelsesutvikling vil være viktige virkemidler for å oppnå bedre ressursutnyttelse og samarbeid internt i kommuneorganisasjonen og med samarbeidspartnere og innbyggere.
  2. For at kommunens skal være i stand til å ivareta sine roller som tjenesteyter, demokratisk arena, samfunnsutvikler og myndighetsutøver er det nødvendig med koordinerende og støttende stillinger på tvers av linjeorganisasjonen. Omfanget av slike stillinger må kontinuerlig vurderes, men på kort sikt er det ikke tilrådelig med reduksjon av disse funksjonene.
  3. Det er nødvendig at det er klart hvilket ansvar avdelingsledere og fagledere har. Avdelingsleder skal ikke brukes som betegnelse på stillinger uten personal og/eller økonomiansvar.  Der fagledere har personal og/eller økonomiansvar gjøres stillingsbetegnelsen om til avdelingsleder og stillingen plasseres i hovedtariffavtalens kap 3.
  4. En leder bør normalt ikke ha direkte oppfølgingsansvar for mer enn 40 ansatte.
  5. Rådmannen anmodes om å følge opp prosjektgruppas anbefaling om at det gjøres et oppfølgingsarbeid for å vurdere endringer i enhetsstrukturen med tanke på å bygge enheter der størrelsen ikke varierer så mye som nå, organiseringen av rådmannens stab og arbeidsdelingen mellom stab og service/digitaliseringssenteret.

 
Hjemmel/bakgrunn for saken:

 
Vedlegg:

1

Rapport fra RO PDF

2

Organisasjonsgjennomgang 2018 - sluttrapport PDF


Andre saksdokumenter (ikke vedlagt):

Ingen 

Saksopplysninger:

I kommunestyresak 40/18 vedtok kommunestyret bl.a følgende etter forslag fra representanten Astrid Juberg Vordal på vegne av AP,SP og Krf:

«Kommunestyret ber om at rådmannen foretar en kritisk gjennomgang av hele organisasjonen med fokus på antall ledernivåer, støtte/stabfunksjoner og koordinerende stillinger. Kommunestyret har en forventning om en betydelig langsiktig effekt fra og med regnskapsåret 2019.» 

For å svare ut kommunestyrets bestilling, opprettet rådmannen et prosjekt for en organisasjonsgjennomgang. Følgende mandat for arbeidet prosjektet ble gitt:

a)      Prosjektet skal lage en prosjektplan som viser hvordan prosjektet vil arbeide for å løse oppgaven i henhold til PLP-metodikken.

b)      Prosjektet skal kartlegge hvor mange ledere en har i Levanger og hvor mange medarbeidere den enkelte leder har ansvar for å følge opp. Prosjektet skal også dokumentere hvilke koordinerende stillinger en har i kommunen.

c)      Videre skal prosjektet kartlegge hvilke forventninger lederne har til lederstøtte, og vurdere i hvilken grad disse forventningene oppfylles i dag. Det må spesielt vurderes om det kan være effektiviseringsgevinster å hente på å sentralisere funksjoner som i dag løses ute på enheter, evt om det er funksjoner som løses sentralt som kan desentraliseres.

d)      For å vurdere omfanget av administrative støttefunksjoner og ledelsesstøtte for øvrig, skal prosjektet hente inn sammenlignbare data fra andre kommuner.

e)      Prosjektet skal spesielt vurdere omfanget og organiseringen av Service- og digitaliseringssenteret (SD) og Rådmannens stab (RS).

f)       På bakgrunn av forventninger/behov for støttefunksjoner i organisasjonen og egne vurderinger, skal prosjektet komme med forslag på prinsipper for hvor mange medarbeidere en leder maksimalt skal ha personalansvar for, og forslag på dimensjonering av sentrale stab- og støttefunksjoner.

I henhold til prosjektplan, skulle prosjektet levere rapport til rådmannen senest 15.12.2018. Pga. prosjektets omfang og ressursknapphet, ble dette utsatt til 15.01.2019.

Ved utforming av mandatet, avgrenset rådmannen arbeidet til ikke å omhandle eller komme med anbefalinger knyttet til den overordna organisasjonsmodellen og resultatenhetsstrukturen. Det betyr at strukturen med rådmann/kommunalsjefer som øverste administrative ledernivå (nivå 1) og 22 resultatenheter som det underliggende ledernivået (nivå 2) ligger fast og ikke er vurdert i prosjektet.

Når det gjelder mandatets punkt c) og e) har rådmannen begrenset dette til at forholdet mellom sentraliserte og desentraliserte støttetjenester må vurderes ift. funksjoner i Service- og digitaliseringssenteret og Rådmannens stab, samt forholdet mellom disse enhetene. Det betyr at §27-samarbeidene Levanger har med Verdal kommune ikke inngår i kartleggingen.

I den grad det har vært tilgjengelig, har prosjektet tatt utgangspunkt i det administrative delegasjonsreglementet fra 2002. Dette er formelt sett det gjeldende reglementet, og de lederavtalene som eksisterer er utarbeidet på bakgrunn av dette.

Prosjektet har ikke eksplisitt hatt eller tatt en helhetlig og teoretisk tilnærming til organisasjons- og ledelsesfaget i sitt arbeid. Med tanke på kommunestyrets forventning om tidsbruk, den begrensende tidsrammen og de begrensede ressursene som er satt av til arbeidet har prosjektgruppa vurdert det slik at det først og fremst er en strukturell gjennomgang og beskrivelse av organisasjonen som etterspørres.

Det har i hovedsak vært brukt interne ressurser i arbeidet. Formannskapet vedtok imidlertid i sak 105/18 den 7.11.2018 at «ekstern aktør skal bistå i gjennomgang av rapporten, for kvalitetssikring og optimalisering av egen organisasjon». Rådmannen hentet inn tilbudsforespørsel fra to aktører, og RO ble valgt som leverandør av denne oppgaven. Rapporten fra RO er vedlagt saken sammen med prosjektrapporten.

Prosjektet har vært organisert slik

Klikk for større figur

Prosjektgruppa startet arbeidet i slutten av september 2018, og hadde i perioden fram mot nyttår 2018 7 arbeidsmøter.

Prosjektgruppas arbeidsform var i hovedsak:

  • Kartlegging og gjennomgang av organisasjonskartet og identifisering av lederstruktur, ledernivåer og enhetsstørrelse, med utgangspunkt i HRM-systemet.
  • Spørreundersøkelse sendt til alle ledere organisert iht. HTA kap 3.
  • Spørreundersøkelse sendt til ansatte i rådmannens stab, Service- og digitaliseringssenteret og andre utvalgte støttefunksjoner/koordinerende og merkantile funksjoner (også i §27-samarbeidet).
  • Analyse av besvarelser fra spørreundersøkelsene.
  • Spørsmål til sammenlignbare (nabo-)kommuner og analyse av svarene. 3 svar av 7 utsendte.
  • Analyse av Agenda-rapport (Agenda Kaupang 2018).
  • Diskusjoner, analyse og vurderinger for å besvare mandatets punkt f): Prinsipper for lederspenn og dimensjonering av stabs- og støttefunksjoner.

I tillegg har samtaler med og innspill fra ledere og ansatte i formelle og uformelle møtepunkt bidratt til kunnskap som grunnlag for analysene.

Kartlegging av ledere og lederspenn

I kap 5 er beskrives den administrative organiseringen nærmere, både i form av funksjoner/roller og omfang.

Selv om kommunen ikke er organisert i sektorer eller «etater» men i selvstendige enheter, har prosjektet synliggjort strukturen ved å den opp i samsvar med kommunalsjefenes oppfølgingsansvar. Samlet sett varierer enhetenes størrelse mellom 7 ansatte (Landbruksenheten) til 350 ansatte (Enhet hjemmetjenester). Det er også store forskjeller i hvordan enhetene internt har organisert lederansvaret, og det er store forskjeller i hvor mange ansatte en leder med personalansvar har ansvar for.

Opptelling av ledere og lederstruktur er basert på hjemmelsoversikt pr oktober 2018, og rapporter fra lønnssystemet i samme periode. Hjemmelsoversikt inkluderer ikke tilkallingsvikarer. Oversikten viser at det på telletidspunktet var 1670 ansatte og 1216 årsverk i Levanger kommune.

Det var følgende lederstillinger:

Rådmann, kommunalsjefer og lederstillinger i rådmannens stab: 7

Enhetsledere: 22

Avdelingsledere: 62 personer (35,5 årsverk)

Det er betydelige forskjeller mellom de ulike enhetene når det gjelder størrelse og organisering. Innenfor området oppvekst og utdanning varierer enhetene fra 13 personer (ca 10 årsverk) til 133 personer (ca 107 årsverk). Når det gjelder skoleenhetene har enhetslederne fullt faglig og administrativt ansvar for sin enhet og har ingen formell videredelegering av økonomi- eller personalansvar, og enhetsleder/rektor er eneste leder som er plassert i henhold til HTA kap 3. Med unntak av de minste skolene er det likevel en avdelingslederstruktur som inngår som en del av ledelsen ved skolene og i praksis utøver personalansvar. Skolene har merkantilressurs i varierende stillingsstørrelse som bistår ledelsen i daglige driftsoppgaver.

Innenfor helse og velferd varierer fra enhetene fra 16 personer (ca. 12 årsverk) til 341 personer (ca. 222 årsverk). På de tre største enhetene er variasjonen 205-350 personer (128-222 årsverk). Det er dermed stor spredning på enhetenes størrelse. De tre desidert største enhetene i Levanger kommune er de store helseenhetene. Disse er organisert med underliggende avdelinger og avdelingsledere med fullt økonomi- og personalansvar. Det er også stor spredning på størrelsen på disse avdelingene, fra 4 ansatte til 93 ansatte. 9 av 18 avdelingsledere er nærmeste leder for avdelinger med 53-93 faste ansatte, i tillegg til betydelig antall vikarer. I gjennomsnitt har hver avdelingsleder i helse og velferd personalansvar for 42 ansatte.

Merkantile funksjoner i helse er i dag organisert sammen med saksbehandlere og kreftkoordinator ved Helse og omsorgstorget i Enhet habilitering. Oppgaver som utgjør åtte årsverk utføres i dag av ti personer. Merkantilt personell har ulike lokalisasjoner samt oppgaveportefølje som de arbeider ut i fra knyttet opp mot Enhet hjemmetjeneste, Enhet institusjonstjenester og Enhet habilitering. Som grunnprinsipp er ressursene fordelt og knyttet opp til faste avdelinger/avdelingsledere, og skal understøtte disse i forhold til personalarbeid og faktureringsansvar.  

Noen typer spesialoppgaver er spesialisert på hver enkelt merkantil, f.eks. overordnet faktureringsansvar/inntekter, vederlagsberegning, skrivestøtte, fakturering knyttet opp mot enkeltområder f. eks legetjenesten. Ut fra lokalisasjon ivaretar merkantil i tillegg ulike funksjoner knyttet til intern/ekstern postgang, intern korrespondanse, utsending av vedtak m.v.

Tradisjonelt har merkantilt personell betjent resepsjoner på helsebygg. Der har den merkantile også hatt sentralbordrolle og ytt service ovenfor publikum. Utvikling av mobil telefoni samt lignende digitale løsninger har ført til at enkelte sentralbordfunksjoner har blitt overflødig, samtidig som at det samtidig har vært vanskelig å prioritere ressurser til dette arbeidet. I dag er resepsjoner på flere helsebygg ubetjent store deler av tiden.

Innenfor personalarbeid er produksjon av personalmelding et eksempel som trekkes frem, der det gjennom et kalenderår er betydelig arbeid som krever støtte og merkantil kapasitet. Personalmeldinger blir revidert ved hver turnusrevisjon. Behov for turnusrevisjon kan oppstå ved endringer i tjenesteproduksjonen etter drøfting med lokale tillitsvalgte. Arbeidstiden til helsepersonell som arbeider i den enkelte turnus blir da beregnet på nytt noe som krever ny personalmelding. Ved høytid og ferieavvikling har helse og omsorgstjenestene store behov for vikarer. Tilbud om vikariat, arbeid knyttet til kontrakter, ansiennitetsberegning, personalmeldinger og utmelding etter endt periode er også eksempler som oppgaver som krever en kapasitet.

Samfunnsutviklingsområdet består av 7 enheter med hver sin enhetsleder. Enhetenes størrelse varierer fra 6 ansatte (5,8 årsverk) til 93 ansatte (62 årsverk). Der det er ansett som naturlig ut fra fag eller tjeneste, er noen av enhetene organisert med underliggende avdelingsledere med personalansvar. Flere av enhetene har fagledere (ingeniører) med faglederansvar for spesifikke områder. Disse har ikke personalansvar. Enhet Bygg og eiendom har per i dag prosesser på gang der det sees på å organisere enheten med flere avdelingsledere som har økonomi- og personalansvar. Dette for å fordele personalansvaret på flere og få et mindre kontrollspenn per leder.

Koordinerende stillinger

Levanger kommune har flere stillinger og funksjoner som er benevnt som «koordinatorer». Disse må ikke forveksles med «koordinerende enhet», som er en tjeneste som skal bidra til å sikre helhetlige og koordinerte tilbud til pasienter og brukere med behov for tjenester fra flere fagområder, nivåer og sektorer.

Noen ganger er det tilfeldig at funksjoner blir benevnt som «koordinator». Enkelte stillinger, som også har betydelige koordinerende funksjon og ansvar, benevnes som konsulent eller rådgiver. Et eksempel er idrettskonsulenten, som er organisert i Enhet kultur, som har en betydelig koordinerende rolle både internt i kommunen og overfor frivillige lag og foreninger. Et annet eksempel er rådgiver samfunnsplanlegging, som har betydelig koordineringsansvar i planprosesser i og på tvers av sektorer og enheter. Både næringssjef og byantikvar er stillinger med betydelig koordinerende funksjoner som kunne vært synliggjort i oversikten. Samtidig er det også i varierende grad koordinerende funksjoner/oppgaver i ledende og tjenesteutøvende stillinger.

Oversikt koordinatorer:

Rådmannens stab

3

  • Samfunnsplanlegger (100 %)
  • Folkehelsekoordinator (f.t. 25 %)
  • SLT-koordinator/kriminalitetsforebyggende koordinator (80 %)

Enhet kultur

2

  • Frivilligkoordinator (100 %)
  • Idrettskonsulent (100 %)

Helseenhetene (samlet)

11

  • 1 systemkoordinator KE (100 %) – lovpålagt kommunal oppgave
  • 1 Kreftkoordinator (100 %)
  • 1 Demenskoordinator (40 %)
  • 8 Innleiekoordinatorer (330 %) *)

Oppvekst (skole og barnehage)

1

  • IKT-rådgiver grunnskole og barnehage (80 %)

 
*) Innleiekoordinatorer er personell som utfører oppgaver til planlegging og drift av turnus på vegne av leder, samt innleie av vikarer. De har ikke samme koordinatorfunksjon som de andre koordinerende rollene.

I prosjektrapporten vises det til kommunens fire hovedroller er å være tjenesteyter, demokratisk arena, samfunnsutvikler og myndighetsutøver:

Kommunens fire hovedroller. Kilde: KS - klikk for større figur

Figur: Kommunens fire hovedroller. Kilde: KS. 

Det betyr at ikke alle funksjoner og stillinger i en kommunal organisasjon kan være knyttet direkte til tjenesteyting. De koordinerende stillingene i stab og i kulturenheten må ses i sammenheng med kommunens rolle som samfunnsutvikler og tjenesteutvikler. Det som gjerne kjennetegner disse funksjonene er at de har og tar ansvar for betydelig samhandling internt i organisasjonen (mellom enheter og tjenester), og med omgivelsene; innbyggere, frivillighet, næringsliv, FoU-miljøer m.v. Deres tverrgående kompetanse skal bidra til ressursmobilisering og smart økonomiforvaltning, og til å engasjere sivilsamfunnet i demokratiske prosesser, styrke deltakelsen, øke tilliten til det politiske systemet, og jobbe aktivt for samfunnsdeltakelse, fellesskap, inkludering og integrering i lokalsamfunnet – med andre ord bidra til bolyst og bærekraftig vekst i kommunen.

Sammenligning med andre kommuner

Det er vanskelig å sammenligne ressursbruken mellom kommuner direkte, da kommunene er så ulikt organisert og også har ulike utfordringer og satsingsområder. Det må også presiseres at det kan være potensielle feilmarginer i de innrapporterte tallgrunnlagene. Kartleggingene som er gjort tyder på at Levanger bruker mindre eller like mye ressurser på sentrale støttefunksjoner enn de kommunene vi sammenligner med. Hvis man tar i betraktning kommunenes størrelse, ser det ut som om Levanger bruker færre ressurser på sentrale støttefunksjoner enn de kommunene som er sammenligningsgrunnlaget.

Analyse av kartleggingen

Til tross for de metodiske svakhetene en så underveis i kartleggingsprosessen, var det likevel mulig å finne noen funn i analysen. Noen områder som utpekte seg som mer gjennomgående enn andre. Disse har vi kategorisert, og nedenfor er det beskrevet og vurdert i egne avsnitt.

Personal

«Personal» er det området som er mest «omtalt» i kartleggingen fra lederne. Det pekes på at det er et stort behov for å styrke både kapasitet og kompetanse innenfor dette området. Lederne har en tydelig forventning til å få bistand og lederstøtte innenfor personalområdet, og i et større omfang enn det lederne opplever og får i dag.

Lederne vurderer det i stor grad slik at den sentrale personalfunksjonen har blitt mer «usynlig» og utydelig etter 1.1.18, og at det nå er vanskelig å vite hvor man skal henvende seg både for ledere og ansatte. Funksjonen ble splittet ved oppløsning av ISK og utgjør ikke lenger en «egen enhet». Funksjonene knyttet til lederstøtte, HMS og strategisk/overordna personalforvaltning (2,3 årsverk) ble innlemmet i rådmannens stab, mens lønnsfunksjonen (5 årsverk) ble organisert sammen med regnskapsfunksjonen i §27-samarbeidet med Verdal kommune. I tillegg ble ett årsverk lagt til Service- og digitaliseringssenteret som en 1.linjefunksjon for bl.a. å betjene ansatte i pensjonsspørsmål, og gi jobbsøkere veiledning i rekrutteringssystemet.

Lederne er tydelig på nødvendigheten av å få bistand i såkalte «vanskelige personalsaker», støtte og opplæring i lov- og avtaleverk, samt veiledning i personalsaker. Det kan synes som det fortsatt er uklart om hvem som har ansvar i slike saker, og det er stort sprik i praksis fra enhetsledernes side. Når avdelingsledere trenger støtte i personalsaker, er det noen ganger ikke tydelig nok hvilken ansvarsdeling enhetsleder og personalrådgiver skal ha i støtten og oppfølgingen.

IKT-verktøy og digitalisering

Et annet hovedområde lederne peker på som en forventning, er mer digitale og automatiserte arbeidsprosesser, og bedre opplæring i bruk av nye IKT-verktøy og systemer. Innføring av og opplæring på nye systemer oppleves mange ganger for tilfeldig og vilkårlig, og brukerterskelen anses for høy på en del verktøy. Det er en forventning om å få på plass bedre nettløsninger for selvbetjening av lederverktøy og modernisering av administrative verktøy. 

I dag foregår det mye manuell registrering og «småplukk» i de digitale systemene som må kontrolleres manuelt. Dette gir risiko for store feilkilder og mange manuelle operasjoner må gjøres underveis. Med mer automatisering vil mange arbeidsprosesser og oppgaver som i dag tar betydelig tid kunne lukes ut, og lederne får mer tid til viktige lederoppgaver.

Introduksjon nye ledere

Flere ledere beskriver at systemet for lederstøtte i introduksjonsfasen – både for nye ledere og andre nyansatte, er for lite systematisert og blir for tilfeldig gjennomført. Det kan se ut som om det er uklart hvem som har overordnet systemansvar for dette, og det er ulik praksis i enhetene om hvordan dette blir ivaretatt. Det er en forventning om at et slikt introduksjonsprogram må beskrive de ulike lederrollene og myndigheten disse har, kommunens samfunnsoppdrag, felles mål og prosedyrer, årshjul og opplæring i maler og interne prosedyrer m.v. 

Drift og administrasjon vs. utvikling og ledelse

Kartleggingen gir kunnskap om at lederne opplever at driftsoppgaver i alt for stor grad tar overhånd framfor ledelse og utviklingsarbeid. Det er til dels en forventning om at støttefunksjonene skal avlaste enhetslederne med typiske administrasjons- og driftsoppgaver slik at lederne får mer tid til å arbeide med bl.a. strategisk utviklingsarbeid, pedagogisk ledelse (skole), oppfølging av planprosesser og faglig oppfølging av ansatte. Det beskrives at ledere gjør mye unødvendig rutinearbeid innen bl.a. regnskap og personal, tid som skulle vært brukt på utvikling og annet lederarbeid. 

Sentrale vs. desentrale funksjoner

Prosjektgruppa fant ikke noen entydig tilbakemelding om at de rutinemessige driftsoppgavene som «stjeler» mye av ledernes tid enten burde løses i sentraliserte støttefunksjoner eller hos merkantile funksjoner tettere på lederne. Samtidig som lederne opplever mye tidsbruk på driftsoppgaver, ser prosjektgruppa at det etterspørres behov for mer automatiserte og digitaliserte arbeidsprosesser av disse. Dette har prosjektgruppa også belyst over. Det betyr at det ikke nødvendigvis er slik at driftsoppgavene trenger å «sentraliseres», men at de i større grad kan automatiseres og gjøres enklere.

Likevel vil en så stor og kompleks organisasjon som Levanger kommune ha behov for at arbeidsprosesser kvalitetssikres og at man unngår for stort sprik i praksis omkring de samme arbeidsoppgavene. Dette vil til en viss grad kreve sentralisering av funksjoner. Om disse skal være utøvende funksjoner (ta ansvar for oppgaven) eller kontrollfunksjoner (mer styring) er imidlertid et spørsmål som må besvares i en evt. oppfølging.

Tydeliggjøring av roller og funksjoner

Kartleggingen kan tyde på at mange ledere har for svak kjennskap til hvilke støttefunksjoner som finnes, og hvordan de kan brukes. Samtidig forteller den også at oppgave- og ansvarsfordelingen mellom enhetene/enhetslederne og stab-/støttefunksjonene ikke er tilstrekkelig tydeliggjort. Man kan se at denne utydeligheten er til stede på to «akser»: mellom enhetene/enhetslederne og sentraliserte stab-/støttefunksjoner og mellom de sentraliserte stab-/støttefunksjonene. Etter oppløsningen av ISK, ble mange støttefunksjoner omorganisert og splittet, og grenseoppgangene og beskrivelsene av «hvem som gjør hva» har ikke i tilstrekkelig grad blitt beskrevet, og i den grad de har vært beskrevet er de ikke kommunisert godt nok i organisasjonen.

Forøvrig er det flere som etterlyser en tydeligere overordna styring og ledelse, tydeligere lederstøtte fra rådmann/kommunalsjef, lederutviklingsprogram og oppdaterte lederavtaler.

Spesielt om helse

Når det gjelder helseenhetene spesielt, peker disse elementene seg ut:

  • Avdelingsledere med store avdelinger og ansvar for mange ansatte i 24/7-tjenesten.
  • Avdelingslederne i helse fikk et utvidet delegert ansvar fra 2014. Hva dette faktisk betyr i praksis er ikke tilstrekkelig kommunisert og/eller forankret i organisasjonen. Til dels svak organisasjonsforståelse og sprikende oppfattelse av delegasjon og lederansvar.
  • Et delegert og omfattende økonomisk ansvar på avdelingsnivå gir ikke tid til å gjøre alle viktige oppgaver godt nok.
  • Behov for tydeliggjøring av rolleforståelse og ansvar mellom avdelingsledere, enhetsledere og kommunalsjef.
  • Det stilles spørsmål om hvilken rolle enhetslederne i helse i praksis har, når både personal- og økonomiansvaret er delegert til avdelingslederne. Det er uklart hvor mye og hvilken støtte avdelingslederne får fra enhetsleder.
  • Oppgavene for avdelingsleder er relevante, men det er for mange oppgaver som skal løses. Det foreslås organisering av assisterende ledere, og også mindre avdelinger med færre ansatte.
  • Behov for lederstøtte i drift av turnus og turnusplanlegging, og det er stor variasjon i hvordan dette gjøres i enhetene/avdelingene i dag.

Følgende utsagn fra kartleggingen gir en situasjonsbeskrivelse: «Lederspennet er for stort, og det er vanskelig å kontrollere tjenestene og følge opp ansatte. Det gir en fysisk og psykisk påkjenning som fører til søvnmangel og uhelse, og jeg bruker mye tid av fritid, kveld og helg».

Spesielt om oppvekst

Når det gjelder oppvekstenhetene spesielt, peker disse elementene seg ut:

  • Stor forskjell på enhetene, både i størrelse og struktur.
  • Enhetslederne har et betydelig personalansvar, som på de største skolene utøves forskjellig fra skole til skole. Det er ulik praksis mellom skolene om avdelingsledere har delegert personalansvaret.
  • Delvis forskjell i hvordan merkantil støtte er organisert. Enhet barnehage har ingen egen merkantil støtte, og disse oppgavene ivaretas av lederne i enheten.

Stabsfunksjonenes og merkantiles vurdering av lederstøtten

I en egen questback-undersøkelse ble de som jobber innenfor ulike stabsfunksjoner og merkantile funksjoner i organisasjonen invitert til å besvare spørsmål for å belyse prosjektets mandat. Ansatte som innehar disse funksjonene har ofte et annet ståsted enn lederne, og kan se utfordringene og peke på forbedringer med andre «briller» enn det lederne kan. Prosjektgruppa punktvis beskrevet noen av hovedfunnene i denne kartleggingen:

  • Utstrakt delegering til enhetene gir utfordringer med å sikre lik praksis. Det blir lett sprik mellom store enheter som får «mengdetrening» og mindre enheter som må lære på nytt hver gang en sak dukker opp, f.eks. sikring at nødvendig og riktig dokumentasjon blir lagret i personalmappene.
  • Ansiennitetsberegning er en oppgave som går igjen i kartleggingen som noe som bør sentraliseres. Dette er en oppgave det er viktig blir gjort riktig for den som blir ansatte, men som for lederne tar tid og i noen grad er vanskelig å utføre.
  • Rekruttering og stillingsutlysninger: Dette ansvaret ligger hos enhetslederne. Men man ser at annonsene ikke alltid er godt nok kvalitetssikret før de blir lagt ut.
  • For lite kontakt og dialog mellom støttefunksjonene og enhetene. Det gis en tilbakemelding om at det er for liten gjensidig forståelse av hva som gjøres og hvilke tjenester som utføres i enhetene og i støttefunksjonene. For eksempel trenger de som arbeider i 1.linje i servicekontoret betydelig informasjon/kunnskap om enhetene for å kunne yte god service til innbyggerne som henvender seg dit.
  • Reduserte støttefunksjoner er en tidstyv for enhetene. Mange ansatte/ledere sitter rundt på egne enheter og gjør oppgaver som de bruker mye tid på fordi de utføres sjeldent. Risiko for dårlig kvalitet øker også fordi oppgaven utføres sjeldent.
  • Ledere bør bruke tiden på fag og på personalledelse, ikke på oppgaver som merkantile kan utføre.
  • Merkantile ansatte i tjenestene savner at stab/støtte-funksjonene på rådhuset er mer i enhetene for å gjøre seg kjent og for å drive opplæring av ledere og merkantile i tjenestene.
  • Rollen til dagens personal/HMS-rådgivere i stab må tydeliggjøres, slik at enhetslederne forstår hvilken rådgivning og støtte som kan gis.
  • Forøvrig etterlyses det mer systematiske opplæringsplaner for ledere og merkantile i tjenestene, for å sikre en mer gjennomgående og enhetlig praksis på de oppgavene som enhetene har et ansvar for å ivareta.

Oppsummering

Prosjektgruppa sin oppsummering av  forventningene til lederstøtteviser at det spesielt etterspørres støtte innenfor personalområdet og innenfor digitalisering, systemstøtte og systemutvikling. Samtidig er det ulikt behov mellom fagområder, tjenester og enheter. Den desentraliserte strukturen gir enhetene stor frihet i å opprette støttefunksjoner selv, innen sine økonomiske rammer. For å få til stordriftsfordeler og sikre kvalitet er det viktig at dette ikke skjer i særlig grad, og da må sentrale støttefunksjoner oppleves relevante og tilgjengelige. Kartleggingen antyder at det kan være mye å gå på her. Det er ikke nok å ha kapasitet på områdene. Kapasiteten må fylles med relevant kompetanse, og den må være tilgjengelig.

Det anses videre som nødvendig å ha kapasitet i stab selv om det den siste tida har vært krevende å oppnå politisk støtte for det. Kanskje skal ledelsen være tydeligere på stabsfunksjonenes betydning for å tilrettelegge for folkevalgt styring av utviklingen. 

En tydeligere ledelsesplattform, oppdaterte lederavtaler og gjennomføring av lederutvikling og lederopplæring er en klar forventning. Dette er arbeid som er i gang, og som vil operasjonaliseres i løpet av 2019. Det kan være verdt å merke seg at slike oppgaver krever betydelige ressurser av stab- og støttefunksjoner.

Forholdet mellom Service- og digitaliseringssenteret (SD) og Rådmannens stab (RS)

I kapittel 5 i prosjektrapporten er organiseringen, hovedoppgavene og størrelsen i Service- og digitaliseringssenteret og Rådmannens stab beskrevet. Før 2018 var Servicekontoret og Dokumentsenteret organisert i to enheter i Innherred samkommune. Fra 1.1.18 ble disse enhetene samlet til én (resultat)enhet direkte underlagt rådmannen. I tillegg ble det flyttet ressurser fra personalområdet og IKT-enheten. Enhetens primære «målgruppe» er innbyggere og kommunens ansatte.

Samtidig ble stabsfunksjoner som tidligere lå i Innherred samkommune, som deler av personalenheten, økonomienheten og utviklingsstaben splittet og ført tilbake til hhv. Levanger og Verdal. Disse funksjonene ble i Levanger organisert i en ny faggruppe (strategi- og ledelsesstøtte) i rådmannens stab. Rådmannens stab sin primære «målgruppe» er politisk ledelse og strategisk/administrativ ledelse (rådmann, kommunalsjef og enhetsledere).

Prosjektgruppa peker på at «målgruppen» for tjenestene i SD og RS i noen grad er flytende, og en mer detaljert gjennomgang og beskrivelse av arbeidsoppgavene viser til dels overlappende og utydelige ansvarsområder mellom SD og RS.

Kartleggingen av forventninger til lederstøtte, viser forøvrig at oppgavene og funksjonene som stab- og støttefunksjonene har er for utydelig og for lite kommunisert i organisasjonen. Dette gjelder i betydelig grad også forholdet som SD og RS har til §27-funksjonene, spesielt innenfor IKT og innkjøp, noe prosjektet ikke skulle gå nærmere inn på.

Forslag til lederspenn og dimensjonering av stab- og støttefunksjoner

Lederspenn

Lederspenn (ofte betegnet som kontrollspenn) defineres som hvor mange ansatte en leder har direkte ansvar for å følge opp både personalmessig (eks ved sykefravær) og faglig. I dagligtalen snakker man ofte om «hvor mange ansatte man skal ha medarbeidersamtale med».

Det er et grunnleggende og organisasjonsteoretisk spørsmål hvor mange ansatte en leder kan ha ansvar for å følge opp uten at det oppstår koordineringsproblemer og informasjonslekkasje. Dette er et spørsmål som ikke kan besvares entydig, og vil være forskjellig alt etter hvilken tjeneste man leder og hvor stort faglig ansvar de ansatte har og tar, gitt stillingens funksjon og ansattes utdanningsnivå. I tillegg vil et håndterbart lederspenn påvirkes av hvor omfattende støtte en leder har til å bistå i ulike arbeidsprosesser.

En svensk kunnskapsoppsummering (Vision 2016, i Helsedirektoratet 3/2017) beskriver hvordan antall medarbeidere pr. leder skiller seg mellom ulike deler av arbeidsmarkedet og hvordan dette påvirker både virksomheten, ledere og medarbeidere. Rapporten viser at helse- og sosialtjenester er den delen av arbeidslivet der ledere har flest ansatte, gjennomsnittlig 30. Med unntak av industri, transport og lagring, som i gjennomsnittet er 23 ansatte per leder, er resten av arbeidsmarkedet gjennomsnitt på omtrent halvparten eller mindre.

Rapporten viser videre til at virksomheter med mange ansatte per leder øker risikoen for uhelse blant de ansatte, og svekker måloppnåelsen. Den viser at store grupper ansatte per leder i helsevesenet og i omsorgstjenester kan gi alvorlige negative konsekvenser. Det gjelder både lederne selv og medarbeidere og organisasjonen generelt. Studier viser også redusert trivsel, økt stress og belastning blant både ledere og ansatte.

Fordi ledelse og lederen er en av de viktigste nøklene til helsefremmende arbeidsplasser, anbefaler Vision at hver arbeidsgiver tar opp spørsmålet om hvordan virksomheten styres og ledes og etablere normtall for blant annet ansatte per leder. Et rimelig antall ansatte per leder er avgjørende, men også støttestrukturer rundt lederne må utvikles. Dette dekker alt fra administrativ støtte, informasjon, økonomi og personaloppfølging. Med stor sannsynlighet kan funnene i denne svenske undersøkelsen overføres til norske forhold og til Levanger kommune.

I vår organisasjon fant prosjektgruppa av kartleggingene som er gjort at begrepet «personalansvar» ikke har en entydig betydning blant lederne og ansatte. Spesielt gjelder dette innenfor skolesektoren, der det varierer fra skole til skole hvilket personalansvar avdelingslederne har. Hovedprinsippet er at alle ledere som har fag-, personal og/eller økonomiansvar skal plasseres i hovedtariffavtalens kap 3 (som gjelder for ledere). Innenfor skole er alle avdelingsledere plassert i kap 4 som fagledere, selv om de på enkelte skoler utøver personalansvaret på vegne av enhetsleder. Prosjektgruppa peker på at det er behov for en rydding og tydeliggjøring her.

Spørsmålet om hvor stort lederspenn (kontrollspenn) en leder maksimalt bør ha, avhenger dette av mange faktorer og elementer. Lederspenn må ses i sammenheng med delegasjon og ansvar, og det bør også skilles mellom drift på dagtid versus drift 24/7/365. Mer automatiserte arbeidsprosesser, gode IKT-systemer og tilgjengelige og relevante støttefunksjoner som letter arbeidsprosesser for lederne spiller også inn. For avdelingsledere i helsesektoren vil det være av stor betydning å få bistand og avlastning når det gjelder turnusplanlegging og innleie. Man må også ta hensyn til at flere ledere vil kreve mer koordinering og samhandling på tvers av avdelinger/enheter og av ledernivået over. Man flytter dermed koordineringstrykket oppover i organisasjonen. I tillegg vil arbeidsplasser der ansatte er myndiggjorte og har tydelige ansvarsområder, samt organisering av selvstyrte team med tydelige rollebeskrivelser og forventningsavklaringer, bidra til at en leder kan ha personalansvar til flere ansatte. En betydelig faktor som lederens eget kompetansenivå og erfaring betyr også noe for hvor stort kontrollspenn en leder kan håndtere.

Ledere med store kontrollspenn kan uten myndiggjorte strukturer ha redusert mulighet til å kontrollere om tjenesteutførelsen samsvarer med utmåling eller er i tråd med strategiske mål og planverk. Dette gjelder også oppfølging av økonomi knyttet til tjenesteproduksjon. Nærmeste leder må kunne være i posisjon for å veilede ansatte, sette individuelle utviklingsmål samt sikre at tjenestene evalueres forløpende. Avdelingsleder skal også arbeide frem et helsefremmende arbeidsmiljø.

Prosjektgruppa ser samtidig at økt digitalisering skaper høyere hastighet i korrespondanse internt og eksternt.  Særlig vil tjenesteapparatet innenfor avdelinger med høy turnover være utsatt. Flere avdelinger opplever i dag en betraktelig økning av forekomst av pasientinformasjon og annen dokumentasjon som sendes mellom aktører og som behandles av kvalifisert personell. Økt digitalisering øker derfor tempoet både for ledere og personell knyttet til direkte tjenesteproduksjonen. Elektroniske meldinger med pasientinformasjon utveksles gjennom hele døgnet.

Selv om det kan være vanskelig, og avhenger av mange variabler, vil det likevel være formålstjenlig å angi en øvre grense for hvor mange ansatte en leder bør ha ansvar for å følge opp. Innenfor dagens kontekst i Levanger kommune, har arbeidsgruppa derfor vurdert det slik at en leder med 24/7-tjeneste ikke bør ha personalansvar for mer enn 40 årsverk/ansatte. Dette betinger samtidig at lederen har gode støttefunksjoner med tydelig ansvar som kan avlaste leder.

Prosjektgruppa har ikke vurdert noen «minstestandard» for hvor «få» en leder bør ha direkte ansvar for. Men det anses ikke som rasjonelt å etablere og å lede enheter eller avdelinger med «for» få ansatte. Dette må det evt. ses nærmere på i en oppfølgingsfase.

Dimensjonering av stab/støtte-funksjoner

Begrepet stabs- og støttefunksjoner brukes om fellesfunksjoner i en organisasjon. Stab defineres ofte som de funksjonene i en organisasjon som på vegne av – eller sammen med - ledelsen ivaretar oppgaver som styring, saksforberedelser, utvikling, planlegging, koordinering, analyse, rådgivning og rapportering. Med støtte menes funksjoner som utøver støtte til ledelsen eller organisasjonens øvrige ansatte, slik at de settes bedre i stand til å utøve sine funksjoner og oppgaver. Støttefunksjoner kan organiseres sammen med stabsfunksjoner eller de kan organiseres i egne avdelinger. I Levanger kommune utgjør rådmannens stab i dag en blanding av stabsfunksjoner og støttefunksjoner.

Flere av de funksjonene Levanger kommune har organisert i rådmannens stab, har andre kommuner organisert i tjenestespesifikke etater og/eller enheter. Eksempel på det er kommuneoverlege, helserådgivere og rådgivere innenfor oppvekst, som i andre kommuner ofte organiseres innenfor en egen avdeling eller etat.  Andre kommuner organiserer også sin personal/HR-avdeling og økonomiavdeling i en egen støtteenhet eller i egne avdelinger underlagt en overordna stabssjef/organisasjonssjef. Før 2004, da de tradisjonelle støtteavdelingene ble lagt til Innherred samkommune, var støttefunksjonene innenfor bl.a. økonomi og personal organisert i en egen «Støtteavdeling» i tillegg til «Stab». Levanger kommune er ikke organisert med etater, og derfor er det fram til nå vurdert at det er mest hensiktsmessig at faglige fellesfunksjoner innenfor både helse, oppvekst og samfunnsutvikling legges til rådmannens stab – også fordi kommunalsjefene er organisert sammen med rådmannen i staben.

Levanger kommune har også valgt å organisere ansvaret for støtte- og utviklingsområdene (eks. økonomi, personal, beredskap, forebygging, folkehelse, samfunnsplanlegging) i funksjoner i rådmannens stab. Dette for å kunne jobbe mer på tvers av disse fagområdene, og bidra med den nødvendige gjennomføringskraften sammen med rådmann og kommunalsjefer. Disse funksjonene henger uløselig sammen med endringer av interne og eksterne arbeidsprosesser, og gjennom leveranser av tjenester. En sentralisert modell vil i større grad kunne støtte opp under det kommuneovergripende utviklingsarbeidet som er knyttet til tjenesteutvikling og innovasjon. Et sterkt og godt fagmiljø «trumfer» ofte desentral modell, og da særlig for å kunne ha gjennomslagskraft, synliggjøre og operasjonalisere felles effekter og synergier innenfor utviklingsområdene. Dette vil også gjelde innenfor personal- og økonomiområdet.  Det anses som viktig at støttefunksjoner ikke organiseres i for små enheter eller avdelinger. Dette vil gi større sårbarhet både når man skal utnytte kompetansen og kapasiteten hos ansatte, og i forhold til fravær eller turnover. Man ser også at noen av de funksjonene som inngår i stab- og støtteenhetene i dag, i en 2-5-årspersiode antakelig må bli erstattet av ny og annen kompetanse knyttet til bl.a. digitalisering, innbyggerinvolvering og samskaping.

Kommunens fire hovedroller er å være tjenesteyter, demokratisk arena, samfunnsutvikler og myndighetsutøver. Det betyr at ikke alle funksjoner og stillinger i en kommunal organisasjon hverken kan eller bør være knyttet direkte til tjenesteyting eller til støttefunksjoner for tjenesteytingen. Det er også viktig at overordna beredskapsarbeid, intern-kontrollaktiviteter, saksbehandling til politiske råd og utvalg og andre forvaltningsoppgaver som kommunen har ansvar for blir ivaretatt.

I tillegg blir rollen som samfunnsutvikler stadig viktigere. Kommunene må i framtida i enda større grad jobbe for å utvikle bærekraftige løsninger både på tjenesteytingen og på samfunnsutviklingen. Det krever nye samarbeidsformer og ny rolleforståelse for å gjøre dette, og sentrale drivere for dette behovet er blant annet:

  • Økonomisk press med mange oppgaver og tjenester som kjemper om de samme kronene
  • Innbyggere som stiller større krav til offentlig sektor
  • Flere komplekse problemstillinger som går på tvers av faggrenser og sektorer (f.eks. ensomhet, rus, barnefattigdom, klima- og miljø m.v.)
  • Den demografiske utfordringen
  • Lavere oppslutning om det politiske systemet og gryende mistillit til politikere
  • En samfunnsmessig utvikling som går bort fra klassisk hierarki og styring, og beveger seg i retning av relasjoner og dialog, der politikernes rolle består i å lede lokalsamfunnet.

 
Kommunens rolle er å ivareta helhet og samle kreftene hos de ulike aktørene slik at tiltakene blir best mulig for flest mulig. I en kommunal organisasjon, der enhetene skal samarbeide om å yte tjenester til de samme innbyggerne og der organisasjonen må spille sammen med innbyggere, frivillighet og næringsliv for å utvikle gode lokalsamfunn, vil det være et økende behov for samordning og koordinering. En måte å møte denne utfordringen på, er å etablere funksjoner og stillinger som arbeider på tvers av enheter og nivåer i kommunen og med frivillige lag og foreninger – såkalt koordinerende funksjoner.

Prosjektgruppa peker på at koordinerende funksjoner i stab og i kulturenheten må ses i sammenheng med kommunens rolle som samfunnsutvikler og tjenesteutvikler. Det som gjerne kjennetegner disse funksjonene er at de har og tar ansvar for betydelig samhandling og «brobygging» internt i organisasjonen (mellom enheter og tjenester), og med omgivelsene; innbyggere, frivillighet, næringsliv, FoU-miljøer m.v.  Disse funksjonene vil også være viktig når man som kommune i større grad må samskape med omgivelsene for å utvikle nye tjenester uten betydelig økning i kostnadene.

Å gi en presis vurdering av dimensjoneringen av stab- og støttefunksjoner er vanskelig, fordi også dette avhenger av flere forhold. Hvis en hensyntar dagens ressursbruk i stab-/støttefunksjoner sammenlignet med andre kommuner (se kapittel 7), kan det tyde på at Levanger kommune ikke bruker mer ressurser enn sammenlignbare kommuner. Å på kort sikt anbefale en dimensjonering som er lavere enn dagens, vil derfor ikke være tilrådelig.

Samtidig ser en at arbeidsoppgaver og arbeidsprosesser som i dag krever mye manuelle ressurser, også i stab- og støttefunksjonene, over tid vil kunne utfases og erstattes med mer automatiserte arbeidsprosesser. Dette betinger at organisasjonen fortsetter arbeidet med å digitalisere arbeidsprosessene, noe som i utviklingsperiodene krever dedikerte utviklingsressurser - ikke bare driftsressurser. Mer automatiserte arbeidsprosesser ute i enhetene kan også bety et mer omfattende system- og kontrollansvar sentralt i organisasjonen.

Alle disse elementene synliggjør bl.a. betydningen av tilstrekkelige utviklingsressurser for å møte innbyggernes og framtidas behov innenfor fortsatt stramme økonomiske rammer. I tillegg er det ikke bare antallet årsverk (omfanget av ressurser) som betyr noe i en slik sammenheng. Det å ha de riktige funksjonene og den riktige kompetansen betyr minst like mye som dimensjoneringen av dem.

Den «optimale» måten å organisere tjenester og støttefunksjoner finnes knapt, og dimensjoneringen av dem avhenger ikke bare av antallet årsverk, selv om det er en svært viktig premiss. Viktige elementer for å få til en effektiv og framtidsrettet organisasjon er også:

  • Tydelighet i roller og ansvar.
  • God kompetanse og personlig egnethet i lederrollene og i andre nøkkelroller.
  • God samhandling og samarbeid i og mellom enheter og funksjoner.

 
RO sin gjennomgang og kvalitetssikring

Hele rapporten ligger tilgjengelig som vedlegg. Sammendraget gjengis her.

Vår kvalitetssikring er basert på vedtatt prosjektplan (muntlig vedtatt), oversendt vedtatt prosjektrapport (muntlig godkjent). I tillegg har vi fått ettersendt referat fra møter i strategisk ledergruppe/styringsgruppe, notater fra møtene i prosjektgruppa, gjennomført kartlegging av lederstøtte og kartlegging av lederstøtte og merkantile funksjoner.

Både referatene fra møtene med styringsgruppa og fra prosjektgruppemøtene er ført i stikkordsform. De gir dermed liten oversikt over prosjektløpet, hva er diskutert og hva er besluttet. Tilbakemeldingene er systematisert i prosjektrapportens kapitel 8. Noe som gir et bilde av hvilken lederstøtte som forventes.

Etter våre vurderinger har prosjektgruppa svart på kulepunkt 1 og 2 under mål for prosjektet. Når det gjelder kulepunkt 3 har prosjektgruppa vurdert det slik at ledere med 24/7-tjenester ikke bør ha personalansvar for mer enn 40 årsverk/ansatte. Vi gjør oppmerksom på at 40 årsverk i praksis kan bety 60 til 70 ansatte grunnet at mange arbeider deltid. Her har prosjektgruppa tilføyd at dette forutsetter gode støttefunksjoner med tydelig ansvar. Hvilke støttefunksjoner og hvordan disse bør organiseres er ikke nevnt. Ut over dette har prosjektgruppa ikke kommet med andre klare prinsipper for hvor mange ansatte det bør være per leder og hvilke støttefunksjoner en trenger framover for å drive en utviklingsorientert og effektiv kommuneorganisasjon som har kontroll på ressursbruken.

Prosjektplanens kapitel 1.3 er punktene c, d, e og f er utdypet med underpunkter som viser forhold som skal vektlegges. Noen av underpunktene er etter våre vurderinger tatt inn i prosjektrapporten, andre ikke. I kapittel 11 tar prosjektgruppen fram relevante områder som de ikke har gått inn på.

I en rapport som skal legge et grunnlag for framtidig omorganiseringsbeslutninger er det både naturlig og hensiktsmessig at prosjektgruppen, som har lagt ned mye tid og ressurser i arbeidet, også hadde tatt med disse tema. Vi stiller derfor spørsmål om prosjektløpet i henhold til mandat har vært kvalitetssikret godt nok. Prosjektgruppen har blant annet valgt å sende ut spørreskjema med åpne svaralternativer. De har selv vurdert at intervju hadde vært en bedre måte for å innhente nødvendig opplysninger. Når de så valgte åpne spørsmål, er det begrunnet med tiden de hadde til rådighet. Vi mener at prosjektets omfang burde tilsi at prosjektleder hadde vært fristilt fra ordinære oppgaver, og kunne konsentrert seg om prosjektet.

Vi deler prosjektgruppens råd om at det settes i gang et oppfølgingsarbeid. Som det er påpekt tidligere savner vi at organiseringen på rådmannsnivået blir vurdert i sammenheng med organiseringen av enhetsstrukturen. Vi deler også prosjektgruppens anbefaling mht. til tydeliggjøring av ansvar- og myndighetsforhold. Det må være et entydig forhold mellom organisasjonsstrukturen og den delegerte ansvar- og myndighetsstrukturen.

Vi deler prosjektgruppens anbefaling når det gjelder sentralisering kontra desentralisering av merkantile funksjoner. I det videre arbeidet bør disse funksjonene tydeliggjøres overfor enhetene. Ledere og medarbeidere skal ikke være i tvil hvilken støtte de kan få.

Når det gjelder framtidig behov for ledelse og kompetanse trekker prosjektgruppen fram den strategiske utviklingen i Levanger, noe vi også har savnet som framhevet motiv for omstillingsarbeidet kommunen arbeider med. Behovet for å redusere kostnader og bringe driften i balanse med kommunens inntekter er mer et driftsspørsmål. Slik vi forstår kommunestyrevedtaket (sak (PS 40/18) er forholdet til god økonomistyring også en målsetning med gjennomgangen. Etter vårt syn bør en først definere de strategiske målsettingene for kommunen, og på bakgrunn av det, vurdere hvilken organisasjonsstruktur som best legger til rette for å nå disse målsettingene. Vi deler konklusjonen, men savner en tydeliggjøring av hva som skal være premissene for hvordan en ny lederplattform og organiseringen skal innrettes.

Når det gjelder struktur og ledelse i rådmannens stab, mener vi dette ville vært naturlig å få dette belyst i denne foreliggende rapporten, så det er bra dette trekkes frem av prosjektgruppen i hva som ikke er gjort.

Vi deler rådene prosjektgruppen har når det gjelder samarbeid relatert til §27 selskapene. Vi savner imidlertid en konkretisering av «noen uavklarte forhold», det ville gjort det enklere for leser å forstå hvor skoen trykker. Selv om det ikke er konkretisert i mandatet, savner vi at prosjektrapporten i kapittel 11 kort hadde trukket fram hvordan administrativ organisering kan legge til rett for et godt samspill mellom de folkevalgte og administrasjonen.

Vi mener at prosessen med å se på inndelingen innen Bygg og eiendom som vi forstår gjennomføres nå, burde inngått som en del av et pågående arbeid med ny ledelsesplattform.

Prosjektrapporten har etter våre vurderinger svart ut kommunestyrevedtaket når det gjelder fokus på antall ledernivåer, støtte-stabsfunksjoner og koordinerende stillinger. Når det gjelder kommunestyrets forventning om en betydelig langsiktig effekt fra og med regnskapsåret 2019, har prosjektgruppa ikke kommet med konkrete forslag. Dette er heller ikke tydeliggjort i kapitel 1.3 mandat og rammer.

Avslutningsvis mener vi at prosjektgruppa har svart ut mange av mandatspunktene. Ved å ha "frikjøpt" prosjektledelse, hadde prosjektleder og prosjektgruppa etter vår vurdering hatt større mulighet til å gå mer i dybden for å svare ut mandatet og mål for prosjektet.

Vurdering:

Som prosjektansvarlig har rådmannen fulgt prosjektet undervegs. Etter min vurdering har prosjektgruppa levert i henhold til mandatet de fikk. Gjennomgangen av RO viser til også at prosjektgruppa har svart ut de fleste mandatspunktene og støtter konklusjonene. RO peker imidlertid på at det hadde vært en fordel med frikjøpt prosjektledelse slik at en kunne ha hatt mulighet for å gå mer i dybden. Dette er et ressursspørsmål og i 2018 var det ingen mulighet for dette slik budsjettene var. På denne bakgrunn er det grunn til å rose prosjektgruppa for godt arbeid uten å få tilført ekstraressurser.

På denne bakgrunnen foreslår rådmannen at kommunestyret tar «Rapport organisasjonsgjennomgang 2018» til orientering.

Prosjektet har avdekket at det er mange muligheter til forbedringer i organisasjonen med å få en mer tydelighet i roller og ansvar og bedre kompetanse, særlig innen økonomi- og personalarbeid i lederrollene og andre nøkkelroller.  I denne sammenhengen vises det til ny ledelsesplattform som er under ferdigstilling og som vil bli fulgt opp med utstrakt opplæringsaktivitet og ledelsesutvikling for å oppnå bedre ressursutnyttelse og samarbeid internt i kommuneorganisasjonen og med samarbeidspartnere og innbyggere. Kommunestyret må ha rett til å forvente at det oppnås betydelig langsiktig effekt gjennom dette arbeidet.

For at kommunens skal være i stand til å ivareta sine roller som tjenesteyter, demokratisk arena, samfunnsutvikler og myndighetsutøver viser prosjektet til at det nødvendig med koordinerende og støttende stillinger på tvers av linjeorganisasjonen. Omfanget av slike stillinger må kontinuerlig vurderes, men på kort sikt er det ikke tilrådelig med reduksjon av disse funksjonene. Dette støttes også av RO som viser til at Levanger driver effektivt når en sammenligner med andre kommuner, jfr følgende figur fra rapporten som viser administrative årsverk pr 1000 innbyggere:

Klikk for større tabell

Det er grunn til å merke seg at en kommune foruten å være en svært stor selvstendig organisasjon kan sammenlignes med større konsern i privat næringsliv. Det som er spesielt i tillegg er et mange oppgaver som enhetene har ansvar for også er sentralisert. Det er i liten grad støtteressurser ute. Sentrale funksjoner skal dekke både «konsernets behov» og enhetenes behov».

I tillegg til drift av en stor organisasjon som har ansvar for drift og utvikling av så godt som alle velferdstjenester for alle innbyggere og næringsliv har kommunen også ansvar for å utvikle hele samfunnet. Etter rådmannens vurdering burde vi nok ha brukt mer ressurser på slikt koordinerende og utviklende arbeid enn mindre. Så er det jo slik at det alltid er vanskelig å prioritere oppgaver som ikke haster, men det er en farlig utvikling dersom all tid blir brukt på leting etter kortsiktige innsparinger som kan virke mot sin hensikt i det lange løp.

Rapporten viser til at rollen både for enhetsledere, avdelingsledere og fagledere kan framstå som noe uklar. For å gjøre rollene tydeligere tilrår rådmannen at avdelingsleder ikke brukes som betegnelse på stillinger uten personal og/eller økonomiansvar.  Dersom fagledere har personal og/eller økonomiansvar gjøres stillingsbetegnelsen om til avdelingsleder og stillingen plasseres i hovedtariffavtalens kap 3.

Prosjektet hadde som mandag å komme med forslag om hvor stort «kontrollspenn» en leder maksimalt bør ha. Det foreslås at en leder bør normalt ikke ha direkte oppfølgingsansvar for mer enn 40 ansatte.  Rådmannen tilrår at dette vedtas som et prinsipp.

Når det gjelder anbefalingene om at det gjøres et oppfølgingsarbeid for å vurdere endringer i enhetsstrukturen med tanke på å bygge enheter der størrelsen ikke varierer så mye som nå, organiseringen av rådmannens stab og arbeidsdelingen mellom stab og service/digitaliseringssenteret, samt organisering av rådmannens stab vil rådmannen følge opp dette så snart som mulig.

Til toppen av siden





Publisert: 19.12.2010 07:50 Sist endret: 03.04.2019 15:30
Post: Levanger kommune Boks 130, 7601 Levanger Besøksadresse: Håkon Den Godes gt 30 ved Torvet
Tlf: 74 05 25 00 Faks: E-post: postmottak@levanger.kommune.no
Åpningstid: Man-fre 09:00-15:00 Åpningstid: Org.nr.: 938 58 7051